ИНАБ. Выпуск №1 / 2008

3. Социальная структура, социально-демографические тенденции, социальная политика и идентичность.  Оценка современной ситуации (продолжение)

Б) Базовые тенденции в демографических процессах

Сокращение численности населения обусловлено негативными тенденциями развития всех составляющих демографической ситуации: сочетанием низкой рождаемости, не обеспечивающей простое воспроизводство населения[1], высокой смертности, неуклонным постарением населения при сохранении низкой продолжительности жизни, особенно мужчин[2]. Повсеместно фиксируется ухудшение состояния здоровья женщин репродуктивного возраста, низкое качество услуг здравоохранения, пренебрежение к собственному здоровью и здоровью семьи.

В регионах России миграция компенсирует незначительную часть естественной убыли населения (Воронежская, Томская, Калининградская, Свердловская области), либо сальдо миграции отрицательное (Приморский край, Новгородская обл.). Разрабатываемые программы привлечения мигрантов (Приморский край, Калининградская обл.) встречают серьезное сопротивление населения.

Огромная дифференциация внутрирегиональных темпов демографического развития привела к формированию в большинстве регионов зон демографического бедствия, в которых высокая естественная убыль населения[3] усугубляется миграционным оттоком населения.

Рынок труда сегментируется по территориальному признаку (рост занятости в городской местности/рост безработицы в сельской), гендерному признаку. Крайне велика внутрирегиональная дифференциация напряженности на рынке труда[4]. Безработица все более приобретает структурный характер, растет спрос на рабочих высокой квалификации, инженеров, наряду с тем, что предложение специалистов гуманитарного профиля превышает спрос. Особенно высок спрос на неквалифицированную рабочую силу[5].

В) Отрасли социальной сферы России: базовые характеристики на современном этапе и проблемы социального реформирования

Система здравоохранения. Состояние здоровья населения и изменения системы здравоохранения в 2000-е годы.

Система российского здравоохранения характеризуется сегодня наличием комплекса глубоких экономических проблем, которые воспроизводятся на протяжении последних десяти лет:

• низкая финансовая обеспеченность государственных гарантий медицинской помощи населению;
• нерегулируемое замещение государственных расходов частными без пересмотра гарантий;
• незавершенность введения системы обязательного медицинского страхования;
• значительная дифференциация размеров государственного финансирования по регионам;
• отсутствие экономических механизмов, побуждающих участников системы здравоохранения к росту эффективности использования общественных ресурсов.

Особенно остро комплекс выделенных проблем отражается на базовых показателях состояния здоровья российского населения. Отметим лишь один существенный факт — всероссийская диспансеризация детей показала: здоровых детей – 32,1%, имеющих функциональные отклонения – 51,7%, детей с хроническими заболеваниями – 16,2%.

Относительно низкими остаются показатели оценки состояния здоровья самим российским населением. Так, только около 45% россиян, согласно данным репрезентативного исследования, проведенного в рамках данного проекта, оценивают свое здоровье как отличное (10%) или хорошее (35%), в то время как остальные жители России склонны квалифицировать его в лучшем случае как среднее (42%), плохое (11%) или очень плохое (2%).

Региональные различия в полученных оценках состояния здоровья не так велики и колеблются в ограниченном диапазоне. Наиболее низкие оценки состояния своего здоровья характерны для Свердловской области, где высока доля тех, кто считает свое здоровье плохим или очень плохим (около 17%). Наиболее позитивные оценки состояния своего здоровья дают жители Томской (56% позитивных оценок против 12% негативных) и Калининградской (53% позитивных оценок против12% негативных) областей.

Одновременно нельзя говорить о том, что система российского здравоохранения совсем не справляется с поставленными задачами поддержания здоровья российского населения.

С 2000 г., в сравнении с 90-ми годами произошли определенные изменения к лучшему в динамике показателей младенческой и материнской смертности, заболеваемости некоторыми болезнями: туберкулезом, заболеваниями, передаваемыми половым путем, инфекционными заболеваниями. По данным Росстата, показатель младенческой смертности из года в год снижается и в 2004 г. составил 11,5 на 1000 родившихся живых, что на 34% ниже, чем в 1990 г.

В качестве индикаторов неэффективности системы эксперты приводят следующие показатели: в России самое большое число врачей на 10 000 человек населения в сравнении и со странами СНГ, и со странами Центральной Восточной Европы, и со странами Европейского союза; В России самое большое количество коек, несмотря на то, что за последние 15 лет они сократились почти на 20%, а также самая большая длительность пребывания в стационарах.

Опрос населения, проведенный МИОНами в рамках данного проекта, показывает достаточно осторожные, смещенные скорее в негативную сторону оценки, данные населением состоянию системы российского здравоохранения в настоящий период. Лишь свыше 18% россиян оценивают его как отличное (1,5%) или хорошее (17%), в то время как основная масса респондентов характеризуют его как среднее (47%) или плохое (23%). Полученные оценки состояния системы здравоохранения не имеют сильных региональных различий и колеблются в пределах средних показателей (67—68% средних и плохих оценок в большинстве регионов), за исключением Калининградской области, где их доля достигает 77%.

Однако проблемные зоны системы российского здравоохранения этим не исчерпываются. Не менее серьезной проблемой остаются проблема государственных гарантий медицинской помощи и сопряженная с ней проблема платности/бесплатности российского здравоохранения, расходов населения на оказание медицинской помощи.

Значение данной проблемы тем более важно, что в условиях недостатка государственного финансирования здравоохранения часть расходов на медицинские нужды перемещается на население и работодателей[6].

Так, по данным различных исследований, расходы населения на лекарственные средства и медицинские услуги устойчиво растут высокими темпами, которые не сократились в последние годы, несмотря на рост государственного финансирования. Более того, определяющей является тенденция опережения этого роста.

Доля платных медицинских услуг в общем объеме платных услуг населению в период с 2000 по 2005 г. также имела тенденцию к росту. Она увеличилась с 1,7 до 4,6%. Эта впечатляющая динамика вряд ли может быть объяснена лишь растущим спросом на медицинские услуги со стороны высокодоходных слоев населения.

Согласно официальным данным о структуре расходов домохозяйств на конечное потребление, происходит рост доли средств, затрачиваемых населением на медицинскую помощь. В 1994 году доля затрат на медицинские услуги и лекарственные средства составила 0,4%, а доля затрат на медицинские товары и предметы гигиены составила 0,8% от совокупных расходов населения, в 2000 г. – уже 2,6%, а в 2003 г. – 2,8%[7]. Одновременно отметим, что распространенность практик участия граждан в оплате медицинской помощи характеризуется большими региональными различиями.

Данные социологического исследования, проведенные в рамках данного проекта МИОНами, также подтверждают широкое распространение практики оплаты медицинских услуг населением. Более 41% респондентов свидетельствуют о том, что им приходилось платить за предоставленные медицинские услуги врачам и медсестрам. Причем в наибольшей степени такая практика была распространена в Воронежской области (45%) и Приморском крае (45%), в наименьшей степени – в Томской (38%) и Свердловской областях (38%). Объем средств, затрачиваемых на платную медицину, составил для трети россиян (27%) около 500 руб. в месяц, для 22% — этот показатель колебался от 500 до 1000 руб., для 16% — от 1000 до 2000 руб. Около 11% россиян были вынуждены платить от 3000 до 5000 руб. за свое лечение. Наименьшие траты по объему денежных средств были сделаны в Воронежской и Саратовской областях, хотя именно в данных областях их частота была наиболее высокой.

Особенностью системы платных услуг в медицине является то, что оплата населением своего лечения осуществляется не только в кассу, но и в руки врачам. Такая оплата получила название неформальных платежей.

Расходы населения на медицинскую помощь составили, по данным НОБУС, в среднем 165,5 руб. в месяц на человека в 2003 г. Согласно данным Российского статистического агентства, эти показатели несколько ниже – средние расходы на лекарства в 2003 г. составляли 86,5 рублей в месяц на человека[8], а средние расходы на медицинские услуги – 4,6 руб. в месяц[9].

Изменения в доступности медицинских услуг для разных групп российского населения.

Не менее важной проблемой для России остается доступность медицинских услуг для разных групп населения. По данным НИСП (НИСП 2005)[10] за годы реформ произошло существенное сокращение возможностей получения бесплатного медицинского обслуживания.

Проведенные исследования, предпринятые ведущими научными центрами, позволили выделить два основных типа ограничений в доступе населения к медицинской помощи: ограниченность предложения бесплатных медицинских услуг и недостаток средств у населения, чтобы платить за медицинские услуги и лекарства.

Ограниченность предложения бесплатных медицинских услуг связана как с территориальными различиями в уровне государственного финансирования здравоохранения, так и с дефицитом врачей нужной специальности по месту жительства, что приводит к затруднению попадания к врачам нужного профиля.

Изучение доступности для разных групп населения услуг здравоохранения показало, что наиболее уязвимой группой оказываются лица старше 70 лет, более того, лица пенсионного возраста несут наибольшие расходы по оплате медицинских услуг. Однако, как показывают исследования, доступность качественной медицинской помощи значительно снизилась не только для них, но также для бедных семей, которые не в состоянии нести расходы, связанные с платной медициной[11].

Итак, различные исследования свидетельствуют о наличии сегодня существенного неравенства в доступности бесплатной и платной медицинской помощи для жителей разных регионов и типов поселений, различных доходных и демографических групп.

Неравенство в возможностях получения бесплатной медицинской помощи жителями разных регионов связано с экономическими различиями между регионами. Одновременно ограничения в доступности бесплатной медицинской помощи наблюдаются во всех типах населенных пунктов, хотя и имеют разную природу.

Несмотря на действующую систему льгот на приобретение лекарств, льготы в реальности не выравнивают наиболее ущемленные категории с остальным населением: личные номинальные расходы льготополучателей остаются значительно выше расходов остального населения.

Нельзя сказать, что государство в лице Правительства РФ совсем не реагирует на неравенство и не заботится о доступности медицинских услуг.

Правительством РФ в качестве приоритетов своей деятельности на ближайшую перспективу были сформулированы задачи повышения доступности и качества медицинской помощи. Однако пока кроме деклараций ничего существенного предпринято не было, хотя российские чиновники признают, что «качество медицинской помощи является управляемым объектом»[12].

Среди мер, которые в ближайшей перспективе намерено реализовать Правительство РФ, является разработка государственной системы контроля качества медицинской помощи, дополненной механизмом общественного и профессионального контроля. Это, по планам Министерства здравоохранения и социального развития, будет охватывать наиболее важные направления деятельности, которые в конечном итоге снимут образовавшиеся барьеры в доступе к медицинским услугам и к получению качественной медицинской помощи. Серьезное значение профильное министерство придает направлению внедрения инновационных методов управления качеством медицинской помощи; совершенствованию нормативно-правовой базы системы управления качеством медицинской помощи в Российской Федерации; внедрению единых методов и технологий сбора и обобщения информации о состоянии качества медицинской помощи; разработке и внедрению индикаторов качества медицинской помощи; формированию информационного банка данных о состоянии качества медицинской помощи в учреждениях здравоохранения и мерах по его улучшению; обеспечению процесса непрерывного обучения специалистов систем здраво-охранения по вопросам экспертизы и управления качеством медицинской помощи и др.

Сегодня трудно говорить о том, будут ли реализованы заявленные приоритеты, так как проблем, тормозящих качественную перестройку работы системы российского здравоохранения за годы реформ, накопилось достаточно много, что особенно заметно стало в последние годы, когда правительством были предприняты шаги по радикальному реформированию российского здравоохранения, которые пока не увенчались успехом и были заменены на национальные проекты.

Эксперты весьма противоречиво отнеслись к произведенной замене, хотя нельзя не признать, что быстрые перемены в данной отрасли, на которые рассчитывало правительство, вряд ли возможны.

Что тормозит позитивные перемены в системе российского здравоохранения?

Острота проблем российского здравоохранения и необходимость действий по их ослаблению вполне ясно понимается политическим руководством России. Среди национальных проектов здравоохранению отдан наивысший приоритет со стороны правительства.

Национальный проект в сфере здравоохранения, рассчитанный на 2005—2007 гг., по мнению большинства опрошенных экспертов, имеет четко выраженный затратный характер, его сверхзадача – за счет увеличения государственного финансирования здравоохранения ослабить остроту ряда наиболее значимых проблем отрасли и продемонстрировать населению заботу о состоянии этой сферы.

В качестве приоритетов выделены развитие первичной медицинской помощи и обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью. В рамках первого направления предусматривается переход на новые формы оплаты труда врачей общей практики, участковых терапевтов и педиатров (рост ежемесячной оплаты труда в среднем на 10 тыс. руб.), медицинских сестер (рост оплаты труда в среднем на 5 тыс. руб.), на расширение подготовки таких врачей, оснащение муниципальных медицинских организаций диагностическим оборудованием, оснащение станций скорой медицинской помощи оборудованием связи, автомобилями, закупка вакцины против гепатита В, краснухи, полиомиелита, гриппа и иммунизация населения (37 млн человек ежегодно), профилактика и лечение инфицированных вирусом иммунодефицита и гепатита В и С, диспансеризация различных групп населения. В рамках второго направления предусматривается строительство 15 новых федеральных медицинских центров и увеличение объемов бесплатного оказания так называемой высокотехнологической медицинской помощи федеральными медицинскими организациями с 60 тыс. пролеченных больных в 2004 г. до 250 тыс. в 2008 г.[13].

Проект предусматривает выделение из федерального бюджета 58,1 млрд руб. в 2006 г. и 87,7 млрд в 2007 г. В результате расходы на проект «Современное здравоохранение» в 2006 г. составят 43% от общей суммы 134,5 млрд руб., которая предусмотрена на реализацию всех четырех национальных проектов[14].

Однако национальный проект при всем позитивном воздействии на систему здравоохранения, как считают эксперты, не решает таких важных проблем, как замещение государственного финансирования частным при формальном сохранении прежних гарантий, продолжает сохраняться значительное неравенство в доступности медицинской помощи, наблюдается низкая эффективность и отсутствие стимулов к ее росту. Решение этих проблем требует реформирования системы государственных гарантий оказания медицинской помощи, системы обязательного медицинского страхования, проведения реструктуризации системы медицинского обслуживания, которые в настоящее время фактически приторможены.

По мнению экспертов, причина приостановки реформирования здравоохранения кроется не только в недостатке политической воли или саботаже чиновников, она лежит гораздо глубже – высокие издержки государства, которые оно должно понести, чтобы эти реформы реализовать. Из чего складываются эти издержки? Во-первых, любой пересмотр существующих гарантий связан с высокими затратами бюджетных и политических ресурсов; монетизация льгот со всей очевидностью продемонстрировала, что без значительных затрат со стороны государства (платы за отмену прежних гарантий) изменить социальные гарантии невозможно; Во-вторых, практика легализации неформальных платежей встречает скрытое сопротивление со стороны как самих врачей, так и населения, поэтому затраты, необходимые для ограничения этих практик, высоки. Кроме того, изменения сложившихся механизмов государственного финансирования требуют больших затрат административных ресурсов. Парадокс заключается в том, что такие издержки высоки не только для государства, но и для субъектов внутри отрасли. Для них сохранение существующей ситуации лучше или, по крайней мере, не хуже, чем ее изменение. Это является важнейшим фактором торможения реформ.

Препятствием служит и отсутствие в российском обществе достаточно широкого консенсуса в отношении целей и содержания необходимых преобразований. В глазах населения проводимая реформа не восстанавливает справедливость в доступности бесплатных медицинских услуг, а реформаторы обходят молчанием главные причины недостаточности средств для выполнения государственных гарантий: проведенные в 90-е годы экономические реформы и коррупцию. Отраслевые сообщества считают, что реформа не решает вопроса несправедливо низкой оплаты их труда, и видят в реформе угрозу для сохранения неформальных практик получения справедливого вознаграждения за их труд. Региональные бюрократии не поддерживают реформу потому, что, с их точки зрения, эти реформы закрепляют несправедливое распределение денег и ответственности между регионами и центром. В органах федеральной власти также нет единой позиции по отношению к реформе здравоохранения. За последние восемь лет не удавалось ни разу достичь стабильного консенсуса по содержанию предлагаемых преобразований в системе медицинского страхования между Минфином, Минэкономразвития, Минздравом и Администрацией Президента.

Процессами, которые смогут содействовать консолидации интересов в отношении реформирования, будут продолжающийся рост неравенства в доступности медицинской помощи, выступающий фактором накопления протестного потенциала, и осознание неотвратимости национальной катастрофы без глубоких преобразований в системе охраны здоровья. Без ее качественного изменения не удастся переломить тенденции сокращения численности населения России.

Как россиянам видится будущее российской системы здравоохранения?

Социологический опрос, проведенный в 7 российских регионах в рамках данного проекта МИОНами, позволил убедиться в том, что противоречивая картина будущего системы здравоохранения, как это видится населению из сегодняшнего дня, характерна не только для экспертов, но и для попавшего в выборку исследования населения, которому предлагалось оценить, в какую сторону изменится российское здравоохранение в ближайшем будущем.

Полученные оценки свидетельствуют о том, что мнения россиян по поводу возможных перемен в будущем по большинству позиций сильно поляризованы и имеют, скорее, инерционную (негативную окраску), нежели позитивную. Так, только чуть более трети населения, попавшего в выборку, убеждены в том, что современные технологии лечения будут улучшаться (35%), в то время как около 50% опрошенных считают, что они ухудшатся (25%) или останутся неизменными (24%). Похожее распределение ответов наблюдается в отношении прогноза изменения набора услуг. Лишь около 30% россиян считают, что они улучшатся в будущем, а остальные или затрудняются с ответом, или дают негативный (инерционный) прогноз. Сходная тенденция характерна для оценки возможных изменений в квалификации врачей в будущем. Здесь среди россиян еще больше пессимистов — 63% опрошенных убеждены в том, что квалификация врачей либо не изменится (40%), либо ухудшится (23%), тогда как позитивных перемен в квалификации врачей ожидают чуть более пятой части опрошенных (21%). Столь же много пессимистических оценок получила позиция пребывания пациента в стационарах (61% — убеждены, что эта позиция ухудшится или не изменится, 20% — улучшится), обеспеченность лекарствами, (60% — не изменится или ухудшится, 23% — улучшится). Около 50% россиян считают, что объем платных услуг будет в основном расти (30%) либо останется на прежнем уровне (20%), что также весьма обременительно для населения. Только треть населения (32%) придерживается той точки зрения, что объем платных услуг в будущем будет снижаться. Это вызовет, по оценкам населения, увеличение их расходов на медицину (57%) либо оставит их без изменений (24%). И лишь 2% опрошенных считают, что расходы будут уменьшаться. Около пятой части всех опрошенных вообще затрудняются с ответами, что свидетельствует о неуверенности как в позитивных, так и негативных переменах.

Оценки, данные населением, в рамках опроса, проведенного МИОНами, изменения в системе здравоохранения в будущем имеют ярко выраженную региональную дифференциацию. Так, к примеру, в Томской и Калининградской областях число респондентов, настаивающих на негативных изменениях, связанных с внедрением современных технологий, составляет 68 и 63% соответственно (средняя – 25%), в то время как в Свердловской, Саратовской, Воронежской областях и Приморском крае их число колеблется от 6 до 2,5%. Похожее распределение характерно для такой позиции, как квалификация врачей. Здесь вновь наибольшее число пессимистов концентрируется в Томской и Калининградской областях. Сходные тенденции, свидетельствующие о высоких региональных различиях в оценках, касаются позиций пребывания в стационаре, наборе услуг, объеме платных услуг, где также лидерами по «пессимизму» остаются Калининградская и Томская области. Более выравнены оценки по такой позиции, как пребывание пациента в стационаре, обеспеченность лекарствами, где различия в оценках не столь велики (37% пессимистов в Томской обл. против 11% в Саратовской обл.).

Наиболее сбалансированы оценки относительно изменений, затрагивающих расходы респондентов на медицину. Здесь от 50 до 60% опрошенных во всех регионах считают, что они будут расти в ближайшем будущем.

Размышляя над тем, каким должно стать в будущем российское здравоохранение – государственным и бесплатным или частным и платным, — чуть менее половины россиян (43%) склоняется к точке зрения, что здравоохранение должно оставаться государственным и бесплатным. Около 30% убеждены, что государственное здравоохранение должно все же преобладать над частным. Лишь около 3,5% россиян считают, что здравоохранение должно быть в основном (3%) или полностью (0,4%) частным и платным. Здесь также заметна существенная региональная дифференциация. Относительно меньшее число сторонников бесплатного здравоохранения в Томской области (31%), тогда как наибольшее их число – в Приморской крае (54%). В той же Томской области сторонников в основном частного и платного здравоохранения в два раза больше, чем в среднем по выборке (6% против 3%).

Система образования. Изменения в системе среднего и высшего образования в России в 2000-е годы.

Развитие российской системы образования в последние годы определяется изменениями в демографической ситуации, динамикой запросов рынка труда, процессами перераспределения полномочий между уровнями управления, а также попытками проведения реформ в самой отрасли. Процессы, которые протекали в российской системе образования за прошедшие годы, особенно в последнее пятилетие, определялись целым набором факторов, среди которых важнейшими являлись:

• государственная политика в сфере образования;
• внешние по отношению к образованию трансформации социальной и экономической среды, характерные для времени рыночных перемен;
• изменение нормативно-правовых условий, в которых функционировала система образования;
• тенденции, которые сложились в образовании с середины 1990-х годов и усилились после финансового кризиса 1998 г.;
• социальные установки населения;
• демографическая ситуация.

Демографический фактор играет все большую роль в развитии системы образования в России. Если в дошкольном образовании длительный спад контингентов закончился и даже наметилась некоторая тенденция роста числа детей, посещающих детские дошкольные учреждения, то в общеобразовательных учреждениях число учащихся продолжает сокращаться, а в учебных заведениях начального профессионального образования этот процесс только начался: выраженное падение контингентов наблюдается здесь с 2004 г. В средних профессиональных учреждениях контингент до сих пор достаточно стабилен, но уже ожидается его сокращение. В высшем образовании контингенты продолжают расти, но с 2005/2006 учебного года стало падать число принимаемых в вузы[15].

На начало 2005 г. 805 тыс. детей нуждалось в устройстве в дошкольные образовательные учреждения. В последние годы, несмотря на различные меры по реструктуризации сети и сокращению числа школ (с 2000 по 2005 г. оно уменьшилось на 5 тыс.) продолжалось падение числа учащихся, приходящихся на одного учителя: в 2004/2005 учебном году оно опустилось до соотношения 10:1. Это свидетельствует о необходимости дальнейшей оптимизации сети школ. Однако этот процесс сталкивается с серьезными социальными ограничениями, особенно в дотационных регионах, где высвобождаемые учителя не могут найти себе работу. Возрастная структура учителей остается смещенной в сторону старших возрастов: почти половину (47%) составляют учителя пенсионных и предпенсионных возрастов (Клячко 2006)[16].

Одновременно нельзя не отметить, что в последние годы уровень образования российского населения постоянно повышался. Так, по данным переписи населения 2002 г., 90,2% граждан в возрасте 15 лет и более (109, 4 млн человек) имеют образование не ниже основного общего, а по данным переписи 1989 г., таких лиц было только 80,6%. (Доклад Госкомстата РФ «Об итогах Всероссийской переписи 2002 года». 2004.) Доля неграмотного населения в возрасте 10 лет и более в 2002 г. составила всего 0,5% (в 1989—1,9%). По данным переписи 2002 г., лица, имеющие высшее образование (полное и неполное), а также среднее профессиональное образование, составили 462 человек на 1000 человек в возрасте 15 лет и старше. Число тех, кто имеет высшее и среднее образование, выросло за 14 лет в 1,4 раза, число студентов — более чем в 2,1 раза[17]. По относительной численности студентов высших учебных заведений Россия занимает одно из лидирующих мест в мире – 413 студентов на 10 тыс. человек населения. Достигнутый охват выше, чем в таких странах мира, как США (382 человек), Канада (297 человек), Великобритания (237 человек), Япония (230 человек), Германия (212 человек)[18].

По российскому законодательству на бесплатной основе должно обучаться не менее 170 студентов на 10 тыс. человек населения. Фактически в 2002 г. за счет бюджетных средств обеспечивалось обучение 197 студентов. Однако бюджетное образование все равно не в состоянии охватить всех желающих учиться в России. Ценность образования для россиян подтверждают данные, полученные Левинсоном и др.[19].

Именно поэтому в сфере высшего образования в последнее десятилетие получило широкое распространение обучение за плату. В 1993—2003 гг. численность таких студентов выросла почти в 21 раз. Доля тех, кто обучался на бюджетной основе, также увеличивалась, но более медленными темпами: за период с 1993 по 2003 г. – в 2,5 раза. В итоге удельный вес бесплатных мест в системе высшего образования постепенно уменьшался, причем значительными темпами. Если в 1993 г. доля студентов, обучающихся за счет средств бюджета, составляла около 94%, в 1995 — около 90%, то в 2003 г. – только около 46%. (Заборовская, Шишкин 2005)[20].

Анализ финансирования системы образования показывает, что на протяжении последних лет в федеральном бюджете сохранялся довольно высокий темп роста расходов на образование. С 1999  по 2002 г. рост расходов был не ниже 43% в год в номинальном выражении. В 2003 г. темпы снижаются, увеличение расходов на образование составило 24,6% по сравнению с 2002 г., а в 2004 г. – 21,5% по сравнению с 2003 г. Правда, в бюджетах 2003—2004 гг. не была учтена рекомендация Государственного совета Российской Федерации об увеличении финансирования образования не менее чем на 25% в год, тем не менее доля расходов на образование в структуре федерального бюджета растет, а также увеличивается доля этих расходов в ВВП — с 0,73% в 2002 г. до 0,76 % в 2004 г.

Доступность и качество высшего образования в России.

Недавние годы, по оценкам ведущих российских экспертов[21], были отмечены резким ростом спроса на услуги высшей школы и ответным ростом предложения. Бывшая советская система, пережившая явный кризис в 90-х годах, сумела за последние 10 лет адаптироваться к произошедшим переменам.

Факторы, которые, по мнению исследователей, влияют на доступность высшего образования в России:

• Образовательный уровень и социальное положение родителей.
• Материальное положение семьи.
• Место жительства семьи.
• Уровень успеваемости и качество полученных знаний.
• Связи родителей, родственников и знакомых.

Выбор уровня образования зависит в наибольшей степени от объема имеющихся у семьи ресурсов и места проживания.

Оценка населением своих шансов на получение высшего образования прямо пропорциональна величине населенного пункта, в котором оно проживает. Для жителей столичных городов высшее образование доступнее в 2 раза по сравнению с жителями села[22]. Высшее образование доступнее для выпускников городских школ по сравнению с выпускниками сельских школ в 1,14 раза, для выпускников ссузов из города по сравнению с выпускниками из села – в 1,56 раза[23]. Серьезные барьеры существуют для обучения инвалидов из-за неравномерности размещения вузов, осуществляющих программы для инвалидов, неотлаженности схемы «деньги следуют за инвалидом».

Доступность высшего образования затрудняется институциональными барьерами между разными образовательными системами. Преподаватели вузов сознательно воспроизводят разрыв между уровнем и характером знаний, даваемых школой и выдвигаемых вузом требований. Этот разрыв породил интенсивное развитие репетиторства и подготовительных отделений. Наибольший перепад сложился в столичных вузах по сравнению с вузами «провинциальными»[24].

Доступность высшего образования определяется не только возможностью поступить в вуз, но и способностью успешно закончить весь курс обучения. По данным исследований, в элитном вузе второй по значимости причиной, приводящей к отчислению студентов, вслед за индивидуальной неспособностью является экономический фактор. Государственная политика в области материальной поддержки студентов неэффективна: размеры стипендий мизерны, практически отсутствует финансовая поддержка наиболее успевающих и целеустремленных студентов, молодых студенческих семей и т.д.

Среди направлений, движение по которым может обеспечить выравнивание стартовых возможностей поступления в вуз, специалисты выделяют следующие:

• Выравнивание качества среднего (общего) образования.
• Квотирование части мест в вузах для наиболее одаренных представителей социально незащищенных групп населения, среди которых лица из семей с низкими доходами и невысоким социальным капиталом, жители сельской местности и малых городов и др.
•  Субсидирование обучения для одаренных представителей социально незащищенных групп населения на платной основе.

Оценки доступности и качества образования, полученные в рамках данного проекта в ходе массового опроса населения, проведенного МИОНами, позволяют утверждать, что респонденты в подавляющем своем большинстве позитивно оценивают возможность получения хорошего образования в регионе проживания. Около 84% опрошенных убеждены, что в их регионе можно получить хорошее образование против 6%, которые так не считают. Наиболее высокие оценки доступности качественного образования характерны для Томской (96%) и Калининградской (90%) областей, наименьшие – для Воронежской области (70%), остальные оценки колеблются в пределах средних показателей.

 Отмечая хорошие возможности для получения образования, респонденты весьма неоднозначны в оценке того, как за последние 6 лет менялось качество среднего и высшего образования в регионах. Лишь треть россиян убеждена в том, что качество среднего образования в российских школах улучшалось существенно (10%) или несколько улучшалось (23%), на неизменности его качества настаивают около 20%, а сдержанные и выраженные позитивные оценки в сумме разделяют 23% опрошенных. Это свидетельствует как о неоднозначности происходящих социальных процессов в сфере среднего образования, так и является сигналом существенной региональной дифференциации состояния средней школы. Наиболее позитивные оценки характерны для Томской, Свердловской областей и Приморского края, наиболее негативные – для Воронежской и Саратовской областей.

Оценки качества высшего образования ведут себя сходным образом с оценками среднего образования. Существенное улучшение качества высшего образования, как и в случае со средним образованием, фиксируют 10% респондентов, на некотором его улучшении настаивают 21% опрошенных. Некоторое (11%) или существенное ухудшение (4%) фиксируют в сумме уже 15%, а об отсутствии изменений в этой сфере говорят около 16% опрошенных.

Полученные оценки свидетельствуют о том, что ситуация качества образования в России в сознании россиян предстает скорее как благополучная, чем неблагополучная, но назвать ее полностью благоприятной и социально приемлемой вряд ли возможно.

В данном случае, как и со средним образованием, можно говорить о существенной региональной дифференциации в оценках динамики качества высшего образования. Наиболее позитивные тренды, по оценкам респондентов, характерны для Томской области и Приморского края, наиболее негативные – для Воронежской и Саратовской областей.

Значимость фактора доступности и качества образования для россиян наглядно подтверждают данные опроса МИОНов. Около 40% респондентов убеждены, что именно хорошее образование является главным ключом к успеху. И лишь 18% опрошенных считают, что добиться успеха можно и без образования. Наибольшее число лиц, видящих в образовании основной ресурс для продвижения, проживает в Томской (49%) и Калининградской (44%) областях, наименьшее – в Воронеже (25%) и Саратове (32%). Примерно столько же россиян (38%) уверены, что социальный капитал и личные связи при достижении успеха важнее образования.

Более 27% опрошенных респондентов планируют продолжить образование в будущем, так как рассматривают образование как важный ресурс для продвижения на рынке труда. Уровень региональных различий здесь относительно невысок. Наибольшее число респондентов, планирующих продолжить образование в будущем, проживает в Приморском крае, наименьшее.

Тот факт, что образование остается значимой ценностью и мерилом достижения успеха для столь высокой доли российского населения, означает, что предпринимаемые здесь шаги не должны носить характер «кавалерийской атаки», а должны быть взвешенными, чтобы не вызывать социальных потрясений.

Социальная дифференциация высшего образования.

По мнению российских экспертов (Клячко, Левинсон и др.)[25] в российской системе образования сформировалось две подсистемы: одна – массового высшего образования, другая – качественного профессионального образования.

Основное предназначение «массового» или «общего высшего образования» — социализация учащихся. На рынке труда наиболее привлекательной для молодых людей стала сфера услуг, которая начинает доминировать в экономике. Именно там работодатели предъявляют общекультурные требования к персоналу, которые обеспечивают получение «общего высшего образования».

Существующие в этой части образовательной системы проблемы связаны с избыточностью программ, ориентированных на формирование специализированных профессиональных знаний и навыков, низким качеством обучения во многих вузах, несоответствием существующих форм вузов выполняемой функции.

Получение качественного профессионального образования обеспечивается поступлением в элитные вузы или на престижные специальности обычных вузов, а также обучением по программам второго высшего образования. Так, за период с 1995 по 2002 г. численность студентов государственных вузов, получающих второе высшее образование, выросла в 5,2 раза, составив около 5,6 приема[26].

Определение приоритетов государственной политики в сфере образования на перспективу.

На состоявшемся 9 декабря 2004 г. заседании Правительства РФ были рассмотрены современные приоритетные направления развития сферы образования Российской Федерации до 2010 г. в целях обеспечения социально-экономического развития страны возможностями и средствами сферы образования.

На заседании правительства отмечалось, что российская система образования заметно отстает от предъявляемых к ней современных требований в силу таких причин, как: недостаточная ориентация профессионального образования на запросы рынка труда, неразвитость непрерывного образования, отсутствие должной связи образования с наукой, недостаточный уровень общественно-государственого контроля за качеством образования, низкий уровень оплаты труда работников образования, недостаточное участие общественности в проводимых реформах образовательной сферы, слабая интеграция российского образования в мировое образовательное пространство. Это заметно ослабляет возможности качественной перестройки системы российского образования в краткосрочной и даже долгосрочной перспективе в общероссийском масштабе, однако не исключает отдельных региональных прорывов в данном направлении в среднесрочной и даже краткосрочной перспективе.

К числу приоритетов современной государственной образовательной политики, которые позволят успешнее решать задачи Концепции модернизации российского образования, Правительством РФ были отнесены:

• развитие современной системы непрерывного профессионального образования;
• повышение качества профессионального образования;
• обеспечение доступности качественного общего образования;
• повышение инвестиционной привлекательности сферы образования.

Одним из наиболее перспективных направлений создания условий для повышения экономической самостоятельности образовательных учреждений выступает увеличение разнообразия организационно-правовых форм образовательных организаций.

Заявленные в стратегических документах правительства принципиальные институциональные изменения в области регулирования организационно-правовых и финансово-экономических отношений в сфере образования ориентируют ее на более активное включение в рыночные отношения. Это требует внимательного мониторинга происходящих изменений и оценки социально-экономических рисков, связанных с намечаемыми преобразованиями.

Социальная политика в России: особенности современной ситуации

Для сегодняшней ситуации в сфере социальной политики характерно стремление власти осуществить радикальные шаги в этой сфере. В 2004 г. Правительством РФ предпринимается широко известная реформа под названием «монетизация льгот». Также правительством последовательно проводится линия, согласно которой в ближайшее время, ради избегания национальной катастрофы, требуется проведение социальных реформ в области здравоохранения, образования, ЖКХ, социальной защиты населения, агропромышленного комплекса. Все более отчетливо в заявляемых шагах просматриваются либеральные установки их авторов. Однако попытки проведения Правительством РФ реформы монетизации льгот по либеральному варианту встречают сильное сопротивление со стороны уязвимых групп населения и приводят к локальным протестам прежде всего со стороны пенсионеров как в Москве, так и в регионах. Только массированный вброс дополнительных финансовых ресурсов, превышающий исходные затраты в три раза, позволяет в 2005 г. смягчить недовольство населения. Это заставляет «архитекторов» реформ изменить не только тактику, но и стратегию реформ, когда радикальные изменения в социальной сфере заменяются на национальные проекты, имеющие под собой, в свою очередь, глубокую электоральную подоплеку. Всем ясно, что национальные проекты могут смягчить наиболее острые проблемы в социальной сфере, но не могут разрешить их кардинально. Наиболее спорные стороны национальных проектов (повышение заработной платы, исходя из качества работы и за дополнительные усилия) фактически откладываются до более подходящего момента. В результате удается приостановить развал социальной сферы, но не перестроить качественно наблюдаемые на протяжении последнего времени тенденции. Регионы, которые фактически уже начали движение по пути глубокой структурной перестройки в области социальной сферы (таких регионов по оценкам аналитиков около 15-25), остаются вне зоны государственной поддержки. Тем самым государство в лице федерального Центра фактически отказывается анализировать и оценивать опережающие модели социального реформирования в силу неумения учитывать в проводимой политике регионального многообразия. Направив основные усилия на реализацию национальных проектов, государство фактически отказывается от выработки единой социальной политики, единых социальных стандартов, которые, по оценкам региональных экспертов и действующих акторов, столь необходимы современной России.

Одновременно федеральный Центр продолжает действовать таким образом, что проблемы в отношениях между Центром и регионами в сфере социальной политики становятся все более рельефными. По оценкам экспертов, причиной их роста продолжают оставаться противоречия, которые не разрешаются полностью властными акторами в лице правительственных органов и других влиятельных структур. В результате продолжают доминировать консервативные тенденции, а накопившиеся противоречия не только не снимаются, но, напротив, усиливаются. Именно в этот период становится очевидным, что политика Центра является сдерживающим фактором для социального развития регионов. Среди таких тормозящих факторов политики Центра экспертами выделяются:

Нарастают противоречия, связанные с региональным многообразием, в результате политика, связанная с регионами «становится тупиковой» [27].

• «Адаптационный режим» работы многих российских регионов вынужден приспосабливаться к законам, которые с ними не согласовывались, Это еще больше усиливает «региональное дробление»[28].
• Нежелание Центра учитывать имеющийся региональный опыт (от 15 до 25 субъектов Федерации уже в 90-е годы приступили к реформированию социальной сферы[29];[30]).
• Особенности «социальной инженерии» Федерального Центра, которая не оставляет регионам средств для осуществления собственных социальных экспериментов (Будущее России, МИОНы, 2006).
• Нарастающий разрыв между СП, предлагаемой Центром, и ожиданиями населения в регионах[31] (Будущее России МИОНы 2006).

На этом фоне российский бизнес в лице крупных компаний продолжает демонстрировать поливалентные стратегии и не стремится взять на себя роль полноценного актора социальной политики на территориях своей деятельности, хотя здесь и наблюдается большое региональное разнообразие: от полного отказа участия в социальной политике, кроме отдельных благотворительных акций (Ивановская, Пензенская области и др.), до «сверхнагрузок» бизнеса со стороны региональной власти (Свердловская, Кемеровская области и др.).

Современное российское общество посылает со своей стороны весьма противоречивые сигналы относительно того, насколько бизнес должен участвовать в социальной политике, чтобы его действия отвечали массовым ожиданиям. Политические элиты убеждены, что бизнес должен «соучаствовать» с государством в реализации крупных социальных программ, беря на свои плечи часть финансовых расходов. Наряду с этим бизнес морально обязан широко участвовать в программах благотворительности, которые действуют в регионах. Население со своей стороны, как показывают данные исследования, проведенные МИОНами в рамках данного проекта, склоняется к точке зрения, что бизнес должен в первую очередь платить достойные заработные платы рядовым работникам (61%), вкладывать деньги в производство и платить налоги (14%). Лишь 18% опрошенных респондентов считают, что бизнес обязан помогать малоимущим и другим жителям.

Давая общую оценку того, как крупные компании влияют на жизнь населения, опрошенные демонстрируют скорее позитивный, нежели негативный настрой. Свыше 54% респондентов считают, что бизнес положительно (17%) или частично положительно (37%) влияет на жизнь населения. И лишь 7% респондентов убеждены в том, что подобное влияние является отрицательным. Причем негативные оценки остаются на низком уровне практически во всех исследованных регионах, кроме Калининградской области, где этот показатель несколько выше (12%).

На этом фоне 38% респондентов затрудняются дать оценку действиям бизнеса, что говорит либо о низкой информированности населения, либо о начавшейся перестройке массового сознания по отношению к бизнесу, что приводит к затруднению в формулировании своей позиции. О низкой информированности населения относительно действий бизнеса в социальной сфере говорит тот факт, что 94% респондентов не знают о социальных программах крупных компаний. Причем этот показатель остается одинаково высоким для всех исследованных регионов, кроме Томской области, где он несколько ниже (87%).

Таким образом, население ждет активных действий в сфере социальной политики именно от государства, которое пока не может выбрать для себя наиболее оптимальный вариант такой политики, ограничиваясь тактическими шагами, не обеспеченными целостной и непротиворечивой концептуализацией стратегических ориентиров.

Незаявленность общего концептуального направления реализуемой СП способствует тому, что в регионах местные власти «строят» свои модели СП, в которых присутствуют и консервативные, и либеральные, и социал-демократические компоненты. Это делает СП регионов весьма дорогой для местного бюджета, оставляя очень небольшие возможности для ее рационализации за счет местных возможностей.

Ожидания населения относительно того, что должно делать государство в социальной сфере, колеблется между двумя основными позициями – «государство должно прежде всего защищать малоимущие слои населения» (55%) и «государство должно помогать промышленности и предприятиям (41%).

Наибольшее число сторонников защиты малоимущих в Саратовской (68%) и Воро-нежской (60%) областях, наименьшее – в Томской (40%) и Калининградской областях (49%).

 Последователей сужения социальной роли государства ничтожно мало – лишь 3% респондентов убеждены в том, что «государство должно заниматься только оборонкой и внешней политикой». Чуть большее число сторонников этой позиции живет в Воронежской области (6%), чуть меньшее в Томской области (1%) и Приморском крае (1%).

Сформировавшиеся ожидания населения относительно роли государства идут вразрез с тем, что можно ожидать от государства в социальной сфере в ближайшей перспективе. Приближающийся политический цикл фактически «замораживает» возможности преобразований в социальной сфере, так как сегодня отсутствуют политические игроки, которые бы были заинтересованы в кардинальных переменах в социальной сфере.

Сопровождается это явным непониманием простого российского населения что, собственно говоря, российская власть предпринимает в последние годы в социальной сфере. Сложившееся непонимание во многом определяется низким уровнем информированности граждан о предпринимаемых в стране реформах. Так, признаются в том, что они слабо (36%) или совсем не информированы (25%) о реформе в области здравоохранения в сумме свыше 60% респондентов. Похожая картина характерна для реформы образования (62% слабо информированных и совсем не информированных). Еще хуже обстоит дело с политической (77% не информированных или слабо информированных) и административной реформами (78%).

При этом около 40% российских респондентов, несмотря на слабый уровень информированности, не ждут от реформ ничего хорошего. Они убеждены, что реформы или не смогут изменить их уровень жизни, или даже несколько его понизят. Около 30% респондентов, в свою очередь, считают, что намечаемые реформы либо значительно (7%), либо несколько (23%) повысят сложившийся на сегодня уровень жизни респондентов. Разброс оценок среди оптимистов в различных регионах колеблется в пределах средних значений, тогда как наибольшее число тех, кто считают, что реформы не способны изменить их жизнь или даже могут повлиять на нее отрицательно, проживает в Томской (38%) и Калининградской областях (35%).

Полученные оценки свидетельствуют о слабом уровне поддержки реформ «снизу», что в перспективе может потребовать дополнительных ресурсов для их проведения: финансовых, политических, социальных. Этот факт может сильно затормозить ход реформ в России, если в дальнейшем политическими элитами не будут изменены концептуальные схемы и инструменты реализации реформ. Одновременно проделанный анализ свидетельствует о том, что «время бездействия» со стороны государства должно заканчиваться, так как иначе это может привести к заметному недовольству государством со стороны населения, которое не удастся загасить быстрыми и привычными методами — путем «вкачивания денег».

[1] В Воронежской области, например,  в 2005 г. на 1 женщину приходилось 1,09 рождения (суммарный коэффициент рождаемости), в Томской – 1,2, тогда как для простого воспроизводства необходимо 2,15 рождения.

[2] В Калининградской области средняя продолжительность предстоящей жизни женщин 69 лет, мужчин – 55 лет (2005 г.).

[3] В ряде муниципальных образований Калининградской области показатели смертности варьируют в пределах 24—28 промилле, а показатели рождаемости – 6—7 промилле.

[4] Если во Владивостоке  на одну вакансию приходилось менее одного ищущего работу, а в Уссурийске – 1,1, то в  Анучинском районе — 125, в Яковлевском – 105.

[5] По данным проведенного в 2004 г. опроса 120 предприятий и организаций Воронежской области, только 4% из них имели полностью укомплектованный штат, работали без текучести кадров и практически не располагали вакантными рабочими местами. Все остальные отметили наличие неукомплектованных вакансий, в том числе по руководителям и специалистам — 25% респондентов, квалифицированным  рабочим — 36,1%, а более всего – по неквалифицированным рабочим (52,8%).

[6] Следует заметить, что государственная статистика не собирает полных данных о затратах на здравоохранение из всех источников. В частности, отсутствуют данные о расходах предприятий на содержание принадлежащих им лечебно-профилактических учреждений.

[7] Бесстремянная Г.Е., Шишкин С.В. Доступность медицинской помощи / Доходы и социальные услуги: неравенство, уязвимость, бедность. НИСП. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ. 2005. С. 141—167.

[8] Социально-экономическое положение и уровень жизни населения России, 2004. М.: Росстат, 2004. С.301—302.

[9] Российский статистический ежегодник. М.: Росстат, 2004. С.506.

[10] Бесстремянная Г.Е., Шишкин С.В. Доступность медицинской помощи / Доходы и социальные услуги: неравенство, уязвимость, бедность. НИСП. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ. 2005. С. 141—167.

[11] Там же, с. 141—167.

[12] Доклад министра здравоохранения и социального развития М.Ю. Зурабова «О повышении доступности и качества медицинской помощи». Официальный сайт Президента РФ. www. kremlin.ru

[13] Побываев С. Приоритетные национальные проекты: новый алгоритм социальной политики в России // Анализ и формирование социальной политики: эффективный диалог. Аналитические материалы ГУ-ВШЭ-IREX. Информационно-аналитический портал www.SocPolitika.Ru

[14] Там же, с. 62.

[15] Клячко Т.Л. Социально-экономическое развитие российской системы образования в 2000—2005 гг. / SPERO. Осень-зима 2006. № 5. С.170—201.

[16] Там же, с. 178.

[17] Белая книга российского образования. М.: Изд-во МЭСИ, 2000.

[18] Статистический сборник «Образование в Российской Федерации», МО РФ, ГУ-ВШЭ, ЦИСН, 2003.

[19] Доступность высшего образования в России М.: НИСП 2004. Отв. ред. С.В. Шишкин.

[20] Заборовская А.С., Шишкин С.В. Образование как ресурс содействия бедности и барьеры в доступе к нему.

[21] Доступность высшего образования в России. М.: НИСП 2004. Отв. ред. С.В. Шишкин.

[22] Данные ВЦИОМ, 2003, ИППР, 2003 г.

[23] По оценкам самих респондентов (Институт социологии РАН 2003 г.).

[24] Данные НИСП.

[25] Социальная дифференциация высшего образования. М.: НИСП. 2005. Отв. ред. С.В. Шишкин.

[26] Статистический сборник « Образование в Российской Федерации», МО РФ, ГУ-ВШЭ, ЦИСН, 2003.

[27] Дробижева Л.М., Чирикова А.Е. Центр и регионы: современное состояние российского федерализма,  2006. (Рукопись).  

[28]Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем? (2005). – М.: Поматур. 

[29] Из материалов экспертного интервью с С.Шишкиным, проведенного в июле 2006 г. в рамках данного проекта.

[30] Россия регионов. М.: Центр Карнеги, 2005.

[31] Социальная политика глазами россиян. М.: ИС РАН, 2006. (Рукопись).